（戶口的“前世今生”：61年前的今天，中國第一部戶口管理條例頒布）

　　1958年1月9日，中國第一部戶籍制度——《中華人民共和國戶口登記條例》公布施行。該條例以法律的形式進一步規(guī)范了全國的戶口登記管理制度，是全國城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶籍制度正式形成的重要標志，也是當代中國戶籍制度發(fā)展史上重要的里程碑。

　　戶口，承載著生老病死、上學就業(yè)、娶媳嫁女、分田建房、社保福利等，可謂牽動著千家萬戶的喜怒哀樂。傳統(tǒng)戶籍制度是與土地直接聯(lián)系的，是以家庭為本位的人口管理方式?，F(xiàn)代戶籍制度是國家依法收集、確認、登記公民出生、死亡、親屬關系、法定地址等公民人口基本信息的法律制度，是以保障公民在就業(yè)、教育、社會福利等方面的權益為目的，以個人為本位的人口管理方式。

　　戶籍制度的由來

　　戶籍制度，最初指中國封建社會對全國人口進行管理，并據(jù)以征調賦稅、勞役和征集兵員以及區(qū)分人戶職業(yè)和等級的重要制度。中國是世界上最早進行人口調查并制定和執(zhí)行一套嚴密戶籍管理制度的國家。

　　中國戶籍制度的出現(xiàn)可以追溯到商代。殷墟甲骨卜辭表明，商朝在進行較大規(guī)模的軍事征伐行動之前或過程中，大都下令“登人”，即下達征集兵員的命令?！暗侨恕钡臄?shù)目，一次從千人到萬余人不等，這在當時來說是很大的，而且無疑是以戶籍的記載為基礎的。據(jù)《周禮》的記載，中國早在西周，就在秋官司寇之下設置了名為司民的專職掌管戶口的官吏，負責計算全國的戶口人丁數(shù)目，并定期向周王報告。公元前789年，周宣王在征犬戎失利后，立即進行了大規(guī)模的人口調查，當時叫做“科民”，以便迅速補充兵員。從這些關于中國古代戶籍管理的早期記載，可以看出戶籍管理與役使人力的密切關系。

　　由于中國封建社會的主要生產(chǎn)事業(yè)是農(nóng)業(yè)，絕大多數(shù)的人口是農(nóng)業(yè)人口，所以歷代的戶籍管理又與土地賦役有著密切的聯(lián)系。西漢初年開始按人口征調賦役“初算賦”，唐代的稅制從租庸調改為兩稅，宋代規(guī)定每年一上賬目奏狀，明清時期每年要呈交奏銷冊，都是從"上計"制度發(fā)展而來的。明代的戶口黃冊又名賦役黃冊，在每戶名下將人丁、事產(chǎn)并列，每戶都要注明有無或占有土地多少、好壞，交稅等級、數(shù)量等。清代基本上沿襲明制。這些都說明戶籍管理和賦役管理已經(jīng)基本上合而為一了。

　　新中國成立以來

　　中國戶籍管理制度開始了巨大改變

　　68年前，為防范反革命分子和其他危害社會分子的破壞活動，1950年8月12日，公安系統(tǒng)在內(nèi)部頒布了《特種人口管理暫行辦法》，正式開始了對重點人口的管理工作，這是新中國戶籍制度開始的起點。

　　1951年7月16日，公安部公布《城市戶口管理暫行條例》，規(guī)定了對人口出生、死亡、遷入、遷出、“社會變動”（社會身份）等事項的管制辦法。這是新中國成立后第一部戶口管理條例，基本統(tǒng)一了全國城市的戶口登記制度。

　　60年前的今天

　　是一個歷史性的時刻

　　1958年1月9日《中華人民共和國戶口登記條例》公布施行。該條例規(guī)定戶口登記工作由各級公安機關主管，這是一套相當完備的戶口管理制度，包括常住人口登記、暫住人口登記、出生登記、死亡登記、遷出登記、遷入登記、變更更正登記等七項內(nèi)容，戶口管理的任務是證明公民身份、維護治安秩序、服務于社會主義建設。該條例以法律的形式進一步規(guī)范了全國的戶口登記管理制度，是全國城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶籍制度正式形成的重要標志，也是當代中國戶籍制度發(fā)展史上重要的里程碑。

　　1953年，在第一次全國人口普查的基礎上，大部分農(nóng)村建立起了戶口登記制度。

　　1954年，中國頒布實施第一部憲法，其中規(guī)定公民有“遷徙和居住的自由”。

　　1955年，《國務院關于建立經(jīng)常戶口等級制度的指示》的發(fā)布統(tǒng)一了全國城鄉(xiāng)的戶口登記工作，規(guī)定全國城市、集鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村都要建立戶口登記制度，戶口登記的統(tǒng)計時間為每年一次。

　　1956年、1957年不到兩年的時間，國家連續(xù)頒發(fā)4個限制和控制農(nóng)民盲目流入城市的文件。

　　1958年1月，以《中華人民共和國戶口登記條例》為標志，中國政府開始對人口自由流動實行嚴格限制和政府管制。第一次明確將城鄉(xiāng)居民區(qū)分為“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”兩種不同戶籍。在事實上廢棄了1954年憲法關于遷徙自由的規(guī)定。

　　1964年8月《公安部關于處理戶口遷移的規(guī)定（草案）》出臺，集中體現(xiàn)了該時期戶口遷移的兩個“嚴加限制”基本精神，即：對從農(nóng)村遷往城市、集鎮(zhèn)的要嚴加限制；對從集鎮(zhèn)遷往城市的要嚴加限制。

　　1975年，憲法正式取消了有關遷徙自由的規(guī)定，此后一直沒有恢復。

　　實施居民身份證制度

　　小城鎮(zhèn)戶籍逐步放開

　　1984年10月，國務院發(fā)布《關于農(nóng)民進入集鎮(zhèn)落戶問題的通知》允許農(nóng)民自理口糧進集鎮(zhèn)落戶。

　　1985年7月，公安部又頒布了《關于城鎮(zhèn)人口管理的暫行規(guī)定》，“農(nóng)轉非”內(nèi)部指標定在每年萬分之二。同時，作為人口管理現(xiàn)代化基礎的居民身份證制度也在同樣的背景下由全國人大常委會于1985年9月宣布實施。社會主義市場經(jīng)濟的逐步確立終于使戶籍制度做出了相應的初級改革。

　　1997年6月，國務院批轉了公安部《小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革試點方案和關于完善農(nóng)村戶籍管理制度的意見》，明確規(guī)定:從農(nóng)村到小城鎮(zhèn)務工或者興辦第二、三產(chǎn)業(yè)的人員，小城鎮(zhèn)的機關、團體、企業(yè)和事業(yè)單位聘用的管理人員、專業(yè)技術人員，在小城鎮(zhèn)購買了商品房或者有合法自建房的居民，以及其共同居住的直系親屬，可以辦理城鎮(zhèn)常住戶口。

　　1998年7月，國務院批轉了公安部《關于解決當前戶口管理工作中幾個突出問題的意見》，解決了新生嬰兒隨父落戶、夫妻分居、老人投靠子女以及在城市投資、興辦實業(yè)、購買商品房的公民及隨其共同居住的直系親屬，凡在城市有合法固定的住房、合法穩(wěn)定的職業(yè)或者生活來源，已居住一定年限并符合當?shù)卣嘘P規(guī)定的，可準予在該城市落戶等幾個群眾反映強烈的問題。

　　2001年3月30日，國務院批轉了公安部《關于推進小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的意見》，對辦理小城鎮(zhèn)常住戶口的人員，不再實行計劃指標管理。

　　2005年底，中國開始著手改革戶籍制度。截至2009年3月，已有河北、遼寧等13個省、市、自治區(qū)相繼取消了農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口性質劃分。

　　2012年2月，《國務院辦公廳關于積極穩(wěn)妥推進戶籍管理制度改革的通知》指出，要引導非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和農(nóng)村人口有序向中小城市和建制鎮(zhèn)轉移，逐步滿足符合條件的農(nóng)村人口落戶需求，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務均等化。

　　新型戶籍制度改革目標確立

　　“農(nóng)”與“非農(nóng)”將成為歷史

　　2013年1月7日召開的全國政法工作電視電話會議上，戶籍制度改革被列為2013年四項重點工作之一。

　　2014年6月30日，中共中央政治局召開會議，審議通過了《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》。會議指出，加快戶籍制改革不搞指標分配，不搞層層加碼。優(yōu)先解決好進城時間長、就業(yè)能力強、可以適應城鎮(zhèn)和市場競爭環(huán)境的人，使他們及其家庭在城鎮(zhèn)扎根落戶，有序引導人口流向。

　　2014年7月30日，備受關注的國務院《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》正式公布。意見明確，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度。取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質區(qū)分和由此衍生的藍印戶口等戶口類型，統(tǒng)一登記為居民戶口。這標志著我國實行了半個多世紀的“農(nóng)業(yè)”和“非農(nóng)業(yè)”二元戶籍管理模式退出歷史舞臺。

　　《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》中提到，到2020年，努力實現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶。在不少業(yè)內(nèi)人士看來，隨著農(nóng)民進城落戶，除一線城市之外的中小城市的過剩庫存將得到消化，房地產(chǎn)業(yè)將成為“戶改”的受益者。

　　天津戶籍政策發(fā)展近況

　　2017年3月2日，天津市人民政府辦公廳文件印發(fā)執(zhí)行了《天津市推動非戶籍人口在城市落戶工作方案》。重點包含：建立新型戶籍管理制度；加強支持非戶籍人口市民化的財政保障；加快支持非戶籍人口市民化的城市建設用地增加和住房保障體系建設；完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障制度；建立進城落戶農(nóng)民“三權”維護和自愿有償退出機制；完善支持非戶籍人口市民化的其他基本公共服務提供機制；強化監(jiān)測檢查等具體內(nèi)容。

　　統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度

　　經(jīng)報請市人民政府批準，我市已于2017年1月1日起在全市范圍內(nèi)實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，取消了農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質區(qū)分，統(tǒng)一登記為天津市居民戶口。目前，全市公安機關在辦理戶口登記時，“戶別”欄統(tǒng)一登記為“家庭戶”或“集體戶”，不再填寫“農(nóng)業(yè)家庭戶”或“非農(nóng)業(yè)家庭戶”。我市戶籍居民憑個人意愿到公安機關換領新的《居民戶口簿》；未換領的，原《居民戶口簿》也可以繼續(xù)使用。

　　全面放開本市戶籍人口遷移限制

　　2017年1月1日實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶口登記制度后，本市全面放開了戶籍居民的戶口遷移限制。對本市戶籍居民因搬遷、投靠等原因，需要將戶口遷移至本市其他行政區(qū)合法穩(wěn)定住所，手續(xù)齊全的，可以到遷入地公安人口服務管理中心或有戶籍窗口的派出所當場辦理，取消了具有合法穩(wěn)定工作的條件限制。目前，該項政策已在各區(qū)平穩(wěn)推進。

　　全面落實普通高校錄取學生戶口來去自由的落戶政策

　　按照我市戶籍管理規(guī)定，本市普通高校新錄取學生，可以根據(jù)本人意愿，將戶口遷至學校所在地；畢業(yè)后可以根據(jù)本人意愿，將戶口遷回原籍或遷入合法穩(wěn)定就業(yè)地。近年來，市公安局積極推進戶籍管理“放管服”改革，下放審批權限，簡化辦事流程，進一步方便高校入學新生和畢業(yè)生辦理戶口遷移手續(xù)。

　　加大人才引進力度

　　按照市委、市政府關于推進人才戰(zhàn)略的有關部署，市公安局進一步加大引進人才工作力度，調整完善普通高校本科及以上畢業(yè)生在津落戶政策，放寬急需專業(yè)的大專畢業(yè)生和在本市院校畢業(yè)的外地生源在津就業(yè)落戶條件，允許畢業(yè)兩年后將戶口遷入本市。

　　目前，為貫徹京津冀“一體化”戰(zhàn)略部署，關于放寬京冀地區(qū)成建制企業(yè)遷入我市職工落戶條件、放寬對外省市生源本市高職院校畢業(yè)生在津落戶的畢業(yè)時限等政策也正在研究論證之中。

　　調整非戶籍常住人口在津落戶政策

　　對因不符合計劃生育政策、事實收養(yǎng)等原因造成的無戶口人員落戶問題，市公安局會同有關部門報請市人民政府已于2016年11月24日印發(fā)了《天津市解決無戶口人員登記戶口問題的實施意見》，并出臺了《天津市公安局解決無戶口人員登記戶口問題工作規(guī)范》。對夫妻投靠，市公安局從2017年1月1日起，取消夫妻投靠年齡限制，并將結婚年限條件由10年降為3年，下一步還將對父母投靠子女的政策進行調整，并對歷史遺留的因支援國家建設等原因將戶口遷出我市，現(xiàn)返津居住多年申請落戶等問題，研究出臺解決意見。

　　優(yōu)化居住證積分落戶制度

　　自2014年1月1日起，市公安局會同有關部門積極推進居住證和積分落戶制度實施，2015年底參與修訂《天津市居住證管理辦法》，進一步規(guī)范了條款內(nèi)容，理順了審核流程，綜合考慮在津居住年限、落戶區(qū)域、教育程度、職業(yè)技能等因素，合理調整了居住證積分指標體系，拓寬了來津時間長、就業(yè)能力強、適應本市經(jīng)濟社會發(fā)展需要、具有合法穩(wěn)定住所的普通勞動者在本市的落戶渠道。下一步，按照區(qū)域差別化落戶政策積極提請進一步提高濱海新區(qū)、武清區(qū)、寶坻區(qū)、寧河區(qū)、靜海區(qū)、薊州區(qū)落戶的積分分值，引導人口合理分布；市相關部門將根據(jù)本市經(jīng)濟社會發(fā)展需要和非戶籍人口落戶需求，進一步研究調整積分項目和分值體系。

　　戶籍制度改革是當前備受關注的話題之一。戶口，或許是烙在每人身上的、計劃經(jīng)濟體制的最深印痕。改革戶籍制度無疑對適應社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展，適應國家實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略，促進人才資源配置市場化，確保中國經(jīng)濟長期保持穩(wěn)定發(fā)展等都具有重大意義。當前，全國各地正結合本地實際，加快戶籍管理制度改革步伐。

　　（來源津云）

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